DINERO, VISTA DE SOLES Y DOLARES CON EL FONDO DEL BCR Y LA SBS.
Por: Omar Alvarado, MSc (c) in Regulation at The London School of Economics and Political Science – LSE y miembro del Grupo Valentín.
A propósito del debate actual sobre la posibilidad de implementar una ley de control de concentraciones, Omar Alvarado, experto en Competencia y Regulación Económica, comparte desde Londres apuntes críticos sobre el tema.1. Se argumenta que el control de concentraciones deriva en una herramienta de adivinación económica. Chamanería formalizada en gráficas y curvas de inferencia por los economistas. El funcionario no puede (y no debe) predecir el futuro.
Sin duda el concepto de competencia es dinámico. Las interacciones entre privados y no un burócrata (que no maneja toda la información y tiene una racionalidad limitada) son más confiables para conducir un mercado. Pero vamos, bajo ese argumento casi ninguna intervención pública que regula y previene riesgos podría ser viable. Mejor no tengamos administración pública. El riesgo, por definición, es un evento perjudicial que aún no ha sucedido. Pero no por eso no puede ser regulado.El riesgo, por definición, es un evento perjudicial que aún no ha sucedido. Pero no por eso no puede ser regulado.
Los burócratas son falibles, pero su trabajo, cuando regulan, es ese: predecir en parte el futuro. ¿Cómo disminuimos los riesgos de ese trabajo de regulación de riesgos? Pues dotándolo de mayor presupuesto, dándoles independencia y exigiéndoles que sus decisiones puedan basarse en evidencia (en caso esta exista y sea accesible). No se trata de un “Principio Precautorio” a ciegas.2. ¿Quién debe probar que una ley de concentraciones podría tener más beneficios que perjuicios? Quien regula es el obligado a hacerlo. Y, de hecho, el Congreso tiene según su Reglamento la obligación de ejecutar un análisis costo-beneficio.
Una discusión sin evidencia (cuando esta es accesible) se empobrece. Como sugirió el profesor César Higa, el Ministerio de Economía y Finanzas MEF, por ejemplo, podría estar en condiciones de revisar la información sobre las operaciones dadas en los últimos años. En mi opinión, de hecho, el MEF está legalmente habilitado a requerir a las empresas involucradas (que son las que manejan las cifras) que provean esa información. Sin perjuicio de ello, el benchmarking es útil. Por citar solo un caso, en la Unión Europea existen análisis ex post del efecto de las decisiones de control de concentraciones (un ejemplo es el documento denominado “Ex Post review of merger control decisions”).¿Qué se debería analizar? No solo la cantidad de casos sometidos a aprobación y denegados o condicionados (eso es muy simplista). Hay que ver el volumen económico que representan los casos denegados / condicionados sobre el revenue total de operaciones consultadas, validación ex post de los efectos de las operaciones aprobadas, indicadores de legitimidad en la población con relación a la ley, etc.3. Vamos con el punto económico. ¿El monopolio es realmente el gen de su propia destrucción? Teóricamente, sí. Un mercado donde un monopolista –digamos una empresa luego de la concentración– actúa con precios altos, luce atractivo para otros competidores. Y si la entrada de estos competidores es viable, pues quien fue monopolista se ve disciplinado.
El punto es que para que esta visión tan propia de Chicago / Schumpeter –que es repetida por muchos como argumento suficiente para oponerse a una ley de controlde concentraciones— funcione, el mercado debe tener limitaciones a la entrada bajas. Ser, como dije, viable la entrada. Pero la realidad puede ser otra: los mercados pueden tener barreras elevadas (legales y de otro tipo) y, por tanto, esta solución de competencia puede darse muchas veces en el largo plazo.Podremos argumentar que el mayor responsable de estas barreras tiende a ser el propio Estado (barreras legales) y, por tanto, una política pública adecuada es fortalecer el análisis de calidad regulatoria y la eliminación de barreras. Y podemos coincidir. Pero, ¿eso acaso justifica que no hagamos nada y dejemos todo al proceso dinámico de la competencia? Dos malos no hacen uno bueno. Mientras las barreras no desaparezcan, una herramienta de control de concentraciones puede ser un instrumento útil, pues podría identificar los mercados con concentraciones no contestables. Quizás lo ideal sería que las limitaciones a la operación, en caso se impongan, sujeten su vigencia a que las barreras se eliminen (como una suerte de acto administrativo con condición resolutiva, autorizado a tener esa eficacia por ley).4. El impacto político de las concentraciones puede ser grande. Como ha señalado Luis Diez Canseco Núñez en varios post anteriores, el origen del derecho de la competencia se asocia con evitar que el poder económico se refleje en el poder de influencia político.
Las democracias más desarrolladas, así como no prohíben los monopolios, sí tienen una preocupación legítima por que éstos no acumulen tal leverage que les permita manejar a su antojo el proceso de diseño de la regulación que los afecta (teoría de captura). De hecho, la reforma tributaria en USA es acusada de ser un proceso conducido por los grandes lobbyists y a espaldas del debate ciudadano (ver en https://www.washingtonpost.com/…/why-monopolies-are-threa…/…). Hay evidencia, también, de que los procesos de discusión pública de la regulación muchas veces son un saludo a la bandera para la población y una oportunidad para que el lobby del monopolio pueda “adecuar” todas aquellas propuestas que no le gustan (Susan Webb Yackee, 2014).El control de concentraciones es, entonces, una herramienta más dentro de un abanico de medidas (p.e. fortalecer contraloría, fomentar transparencia de toma de decisiones) que podrían servir para evitar el desvío del poder político.5. La gente muchas veces descarta el argumento de ingresar a la OECD bajo una visión del tipo “¿O sea que si tu amigo se tira del edificio, tú también lo haces?”.
Si la implementación de la ley de concentraciones es un requerimiento de acceso y formar parte de la OECD un objetivo político del país, pues no podemos ser tan simplistas de dejarlo de lado. Las decisiones legales y regulatorias deben estar basadas en evidencia científica, pero también hay factores como legitimidad y consenso político que guían una regulación.6. Si asumimos una ley de concentraciones, ésta debe tener un objetivo claramente definido que guíe el análisis económico.
Nuestra actual ley de competencia menciona que su objetivo es “promover la eficiencia económica en los mercados para el bienestar de los consumidores”. Y eso es un problema, pues se mencionan objetivos contradictorios: situaciones de eficiencia para el mercado (p.e. fusionarse y con la sinergia reducir costos que promueven en gran medida la eficiencia productiva) no necesariamente son acordes con los intereses de los consumidores (p.e. en la fusión hay menos incentivo para la innovación y mayores precios).En Europa se debate mucho este tema y se ha optado por tomar una posición pro consumidor. No digo que sea la mejor (en honor a la verdad, no lo he estudiado). Pero definir esto es muy importante, para generar predictibilidad.